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objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN)

FOCUS SUR : L’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN) : Un horizon pour un avenir durable

Publié le : 01/12/2023 01 décembre déc. 12 2023
Actualités du cabinet

Après la tenue du colloque des 21ème Rencontres de droit et procédure administrative et dont le thème était cette année : aménagement et environnement : vers la conciliation d’injonctions contradictoires ? Le pôle public du Cabinet souhaite faire un focus sur l’objectif ZAN dont le sujet « déchaîne » les passions au sein des collectivités territoriales.

L'urbanisation croissante, la déforestation et l'expansion des infrastructures ont des conséquences significatives sur notre planète. Face à ces défis, une approche novatrice a émergé : l'objectif zéro artificialisation nette. Cette vision ambitieuse cherche à concilier le développement humain avec la préservation de la biodiversité et de l'environnement.

Qu’est-ce que l’artificialisation nette ?

L'artificialisation est définie au sein du code de l’urbanisme comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage (art. L. 101-2-1 Code de l’urbanisme).

L'artificialisation nette se réfère à la conversion des sols naturels en surfaces artificielles, telles que les zones urbaines, les routes, les parkings, etc. Cette transformation a des conséquences néfastes sur la biodiversité, les écosystèmes locaux, la qualité de l'air et de l'eau, ainsi que sur le changement climatique. L'objectif zéro artificialisation vise à atteindre un équilibre entre les zones artificialisées et les espaces naturels préservés.

Qu’est-ce-que l’objectif « ZAN » ?

L'objectif zéro artificialisation nette (ZAN) repose sur plusieurs principes clés. Il encourage la densification urbaine, favorisant une utilisation plus efficace des espaces déjà urbanisés. En particulier, la consommation de terres, cette approche limite l'impact sur les écosystèmes naturels. De plus, elle promet la reconversion des friches industrielles et la réhabilitation des zones dégradées, rétablissant ainsi la fonctionnalité des sols.

Quel est son cadre juridique ?

L’objectif « ZAN » trouve son origine dans la loi n° 2021_1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience qui prévoit notamment au sein du titre V « Se loger », un chapitre III composé de 35 articles (191 à 226) visant à lutter contre l'artificialisation des sols en adaptant les règles d'urbanisme.

Ces mesures doivent permettre :
  • De protéger la biodiversité, qui de plus absorbe chaque année 30 % des émissions de gaz à effet de serre ;
  • De réduire la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, et d'encourager un urbanisme plus respectueux du climat ;
  • D’engager tous les territoires dans des projets d'aménagement plus vertueux, alliant lutte contre le réchauffement climatique et développement économique et social.
  • L’objectif de cette loi est donc l’absence de toute artificialisation nette des sols à l’horizon 2050.

Cela est prévu en plusieurs étapes :
 
  1. Au cours de la première étape décennale (2021-2031) :  un ralentissement de l'artificialisation des sols afin que la consommation totale d'espaces naturels agricoles et forestiers à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée les dix années précédentes ;
 
  1. À partir de 2031 :  la réduction de la consommation foncière se poursuivra en adoptant une méthodologie différente, reposant sur « l'occupation effective des sols observée » et non sur la seule évolution des zones ou secteurs délimités par les documents de planification ;
 
  1. En 2050, l’objectif est donc la disparition de toute artificialisation nette des sols.

Ces mesures s'inscrivent dans le cadre des engagements de la France envers l'Accord de Paris sur le climat et visent à renforcer la résilience du pays face aux impacts inévitables du changement climatique.
C’est dans ce contexte qu’une nouvelle loi du 20 juillet 2023[1] visant, à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux, modifiant la loi Climat, a été adoptée dans le but de mettre fin à certaines difficultés tant juridiques que pratiques. Elle a pour objectif :
 
  • D’accélérer l'implantation des projets de développement concourant à la transition écologique ;
  • De préserver le rôle central de la région et des autres collectivités territoriales dans la mise en œuvre des objectifs de sobriété foncière, car elles seront les premières concernées et devront assumer les trajectoires adoptées auprès des citoyens et des acteurs économiques ;
  • D’assurer la possibilité d'un « droit au projet », via une garantie de développement territorial minimal d’un hectare pour l'ensemble des communes, afin de corriger un processus mathématique trop « vertical ».

Comment cela se traduit concrètement ?
  1. Au niveau régional tout d’abord :

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) doit fixer des objectifs à moyen et à long terme de lutte contre l'artificialisation des sols.

Ces objectifs sont traduits par une trajectoire permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire régional (article L. 4251-1 CGCT).

Afin de tenir compte des périmètres des SCOT existant sur leur territoire et de la réduction du rythme d'artificialisation des sols déjà réalisée, l'autorité compétente associe les établissements publics et syndicats mixtes à la fixation et à la déclinaison des objectifs prévus par le SRADDET dans le cadre de la procédure d'évolution des documents d'urbanisme (v. n° 171).

Cette évolution devait être engagée au plus tard le 23 août 2022, par le biais de la procédure de modification.
Quant à son entrée en vigueur, elle doit intervenir au plus tard le 20 novembre 2024.

Dans le cas où le SRADDET n’a pas été modifié dans les délais, le SCOT, le PLU ou la carte communale selon les cas, doivent engager l'intégration d'un objectif, pour les dix années décomptées à partir du 23 août 2021, de réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle observée sur les dix années précédentes. 
 
  1. Au niveau communal ensuite :

Le SCOT, ou en son absence, le PLU ou la carte communale sont modifiés (si besoin par le biais de la procédure de modification simplifiée) ou révisés pour prendre en compte les nouveaux objectifs mentionnés dans le SRADDET.

Le nouveau SCOT intégrant l'objectif intermédiaire doit entrer en vigueur au plus tard à l'expiration d'un délai de cinq ans et six mois à compter de la promulgation de la loi, soit d'ici le 22 février 2027.

En l'absence de SCOT, les autorités responsables des PLU/PLUi ou des cartes communales disposent de six ans et six mois à compter de la promulgation de la loi pour mettre ces documents en compatibilité avec le SCOT, soit d'ici le 22 février 2028.

Si le SCOT, le PLU ou la carte communale modifié ou révisé n'est pas entré en vigueur dans les délais :
  • Pour le SCOT : les ouvertures à l'urbanisation de certains secteurs (art. L. 142-4 Code de l’urbanisme,) sont suspendues jusqu'à l'entrée en vigueur du SCOT ainsi révisé ou modifié ;
  • Pour le PLU et la carte communale : aucune autorisation d'urbanisme ne peut être délivrée, dans une zone à urbaniser du PLU ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées, jusqu'à l'entrée en vigueur du PLU ou de la carte communale ainsi modifié ou révisé.

A noter que : L'intégration des objectifs de lutte contre l'artificialisation s'applique aux documents d'urbanisme qui ont été prescrits avant la promulgation de la loi, mais qui n'ont pas encore été adoptés. De même, cette intégration s'applique à ceux qui ont été prescrits avant la loi et adoptés postérieurement à celle-ci.

Les obligations de la loi Climat et résilience ne s'imposant pas aux territoires non couverts par un document d'urbanisme, les communes concernées « doivent être encouragées à s'inscrire dans une démarche de planification, permettant de traduire leur stratégie de développement dans un document d'urbanisme ». En attendant, les constructions sont encadrées strictement par le règlement national d'urbanisme (RNU).

Les préfets ont-ils un rôle à jouer ?

Pour faciliter la mise en œuvre de l’objectif « ZAN », une circulaire du 7 janvier 2022 du Premier ministre précise la mobilisation attendue des préfets[2].

La circulaire a vocation à mobiliser les préfets pour accompagner les élus, notamment dans les territoires ruraux, dans la territorialisation de l'objectif dont ils ont la responsabilité, en veillant à une juste répartition de l'effort.

L'article L. 143-25 du code de l'urbanisme (pour les SCOT) et les articles L. 153-25 et L. 153-26 du même code (pour les PLU), notamment, permettent au préfet de demander, par lettre motivée, à l'autorité responsable d'apporter des modifications, s'il juge que ces documents autorisent une consommation excessive de l'espace. Cependant, ce pouvoir ne peut s'exercer qu'à l'occasion de leur évolution. La simple immobilité des autorités concernées pourrait donc le mettre en échec.

Pour les communes non couvertes par un document d’urbanisme, le rôle des préfets est de veiller à la cohérence des dérogations accordées.


Existe-t-il des mesures spécifiques au bloc communal ?

Plusieurs mesures ont été pensées et intégrées au sein de la loi du 20 juillet 2023 pour répondre aux spécificités des communes.
La mesure la plus emblématique qui était très attendue par les représentants des communes rurales est celle du « droit à l'hectare ».

Ce « droit à l’hectare » consiste pour une commune couverte par un PLU ou un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 à ne pas être privée, par l’effet de l’objectif de réduction d’artificialisation, d’une surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Pour la première période de 10 ans allant de 2021 à 2031 :  la surface minimale est fixée à un hectare.
Cette surface peut être mutualisée à l’échelle intercommunale.

Pour les communes nouvelles dont l’arrêté de création a été pris après le 1er janvier 2021, une majoration de la surface de 0.5 hectare est prévue.


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